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    关于《监督管理办法》及配套文件的11个重要问题

    环评爱好者网
    关于《监督管理办法》及配套文件的11个重要问题

     

    一、何为“相应责任”?

     
    二、基层生态环境部门无权对报告书(表)监督检查吗?

     
    三、《监督管理办法》第九条所列的单位都不允许编制报告书(表)吗?

     
    四、怎样编制报告书(表)才符合要求?

     
    五、怎样对参与或者协作单位提供的技术报告、数据资料等进行审核?

     
    六、建设单位不提供原件怎么办?

     
    七、我单位编制的报告书(表)已经获得批准,是不是可以高枕无忧了?

     
    八、什么情况下会进入四大名单?

     
    九、关于《失信行为记分办法》应该注意什么?

     
    十、关于《能力建设指南》应该注意什么?

     
    十一、关于《公开管理规定》应该注意什么?

     
    十二、结语

     

    一、《监督管理办法》规定,建设单位对报告书(表)内容、结论负责,技术单位承担相应责任。何为“相应责任”?
     
    答:《环评法》及《监督管理办法》均提到了“相应责任”。所谓“相应责任”,简而言之:技术单位主要对其编制行为负责。
     
    在编制行为之内,技术单位按照“一监管三配套”之规定承担通报批评、行政处罚、失信记分等直接责任以及进入三大名单、社会公开等衍生责任。这些责任主要指向编制规范性、编制质量和单位人员情况等与编制行为直接相关的情况。
     
    在编制行为之外,例如对建设单位提供的资料、从有关单位获取的资料之真实性和准确性,技术单位仅在其正常工作程序和技术能力范围内承担审核责任,没有查证到底的义务。
    建设单位则承担整体责任,其承担责任的范围比技术单位更大(失信记分除外)。
     
    需要强调的是,《环评法》及《监督管理办法》规定的“相应责任”,仅指行政管理方面。民事责任方面,根据《环保法》第65条,如果技术单位在编制过程中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,须与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。例如,将危险废物界定为一般固废,导致建设单位未处置到位,对环境造成了污染。技术单位与建设单位承担连带责任,受损害方可要求技术单位承担全部责任。
     
    二、《监督管理办法》规定“设区的市级以上生态生态环境部门开展监督检查、质量问题查处和信用管理”,那么基层生态环境部门是不是无权监督检查?
     
    答:不是。各级生态环境部门包括基层生态环境部门,在报告书(表)受理阶段有权进行编制规范性检查,在审批阶段有权进行编制质量检查。
     
    但是关于通报批评、行政处罚和信用管理,只有设区的市级以上生态环境部门才有权作出决定。基层生态环境部门在受理和审批过程中发现失信行为的,无权自行作出相关决定,应将有关材料提交市级生态环境部门,由市级生态环境部门依法处理。
    各级生态环境部门职权表

    序号

    级别

    日常检查

    抽查

    复核

    信用管理

    1

    生态环境部

    2

    省生态环境厅

    3

    市生态环境局

     

    4

    基层生态环境局

     
     
     

     

    三、《监督管理办法》第九条所列的单位都不允许编制报告书(表)吗?
     
    答:不是。《监督管理办法》第九条列出了不得作为技术单位编制报告书(表)的情况:
     
    1. 以生态生态环境部门或者审批部门为“他”。
     
    儿子  =  他设立的事业单位,或者主管、挂靠的社会组织
     
    孙子  =  儿子出资的单位
     
    重孙  =  孙子出资的单位

     
    2. 以生态生态环境部门或者审批部门委托技术评估的单位为“他”。
     
    儿子  =  他出资的单位
     
    孙子  =  儿子出资的单位
     
    爷爷  =  他的出资单位
     
    兄弟  =  爷爷出资的其他单位
     
    女儿  =  他的法定代表人(妻子)出资的单位

     
    上述单位不能接受委托编制,但可以自行主持编制。
     
    个体工商户、农村承包经营户,单位内设机构、分支机构或者临时机构,不得主持编制,但是可以参与编制、协作编制。

     
    四、怎样编制报告书(表)才符合要求?
     
    答:《监督管理办法》第八条规定:编制单位和编制人员应当遵守有关环境影响评价法律法规、标准和技术规范等规定,确保环境影响报告书(表)内容真实、客观、全面和规范。“遵守有关环境影响评价法律法规、标准和技术规范等规定”就是编制行为的质量红线。
     
    但是,这一质量红线的要求与《环评法》有些许违背。
     
    《环评法》第十九条规定:编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表应当遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等规定。法律将质量红线限定在“国家”层面,排除了地方创设的、无国家规定作为依据的地方性规定。
    《监督管理办法》作为部门规章,是否有权将质量红线扩大到包含这些地方性规定?

     
    《立法法》第八十条规定:部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规决定命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
    《监督管理办法》将质量红线扩大到包含地方性规定,并无法律以及国务院行政法规、决定、命令的依据,所以欠妥。会否产生行政争议,有待实务检验。

     
    五、《监督管理办法》第十三条规定“编制单位应当对参与编制单位或者协作单位提供的技术报告、数据资料等进行审核”。这对编制单位有什么影响,审核时要注意什么?

     
    答:该条规定了编制单位的审核义务。如果技术报告、数据资料失实、错误,导致出现编制质量问题,承担行政责任的是编制单位而不是参与或者协作单位。诚然,在民事责任方面,参与或协作单位仍应承担相应责任。
     
    关于如何审核,一方面编制单位可以参照《监督管理办法》对编制质量的要求,对数据资料是否真实,技术报告内容是否有缺陷、遗漏、虚假,技术报告结论是否正确、合理进行审核。另一方面,建议编制单位要求参与、协作单位提供相关质控资料,以供生态环境部门监督检查。

     
    六、《监督管理办法》第十五条规定“存档材料应当为原件”。建设单位有时不能提供原件,技术单位该怎么办?

     
    答:建设单位不能提供原件,会给技术单位的归档工作带来行政责任风险。所以技术单位应事先做好风险规避:
     
    1. 在委托合同中与建设单位明确约定,相关材料建设单位应当提供原件。如未提供,应承担由此引起的所有责任。如果技术单位先行承担了有关责任,其有权向建设单位追偿并追究违约责任。
     
    2. 材料交接时,在交接清单上写明是否原件,如不是原件则写明未提供原件的原因。材料清单应由建设单位盖章。
     
    3. 未提供原件、对编制工作有实质影响的材料,应向有关部门或其他可信渠道核实,最大程度降低风险。
     
    4. 对于不能核实的材料,技术单位应与生态环境部门做好沟通,并慎重考虑是否继续接受委托。沟通不是万能的,因为当地部门认可不意味着上级部门复核时也会认可。一旦被认定不符合归档要求,技术单位将承担相当大的风险,远非收取的编制费用能够弥补。

     
    七、我单位编制的报告书(表)已经获得批准,是不是可以高枕无忧了?

     
    答:不是。《监督管理办法》规定,生态环境部和省级生态环境部门有权对辖区内已批准的报告书(表)开展复核。这是自上而下的监督。
     
    各级生态环境部门是否可以对本部门已批准的报告书(表)实施检查呢?《监督管理办法》并未明确规定。
     
    根据《行政许可法》第六十九条的规定,符合五种情形时(滥用职权或玩忽职守,超越法定职权,违反法定程序,不具备申请资格或者不符合法定条件,欺骗贿赂,其他情形),作出行政许可决定的行政机关可以撤销行政许可。所以各级生态环境部门可以对已批准的报告书(表)进行检查并撤销本部门已作出的批复。但由于该种检查及撤销依据的是《行政许可法》而非《监督管理办法》,所以不能根据《监督管理办法》对编制单位和编制人员作出相关处理、处罚和记分决定(以欺骗手段获得批复的情况除外)。
     
    如果发现已批准的报告书(表)违反《监督管理办法》有关规定,将会受到如下处理:
     

    检查

    对象

    违法情形

    处理方式

    已批准的报告书(表)

    不符合第九条规定(资格排除)

    依法撤销相应批准文件;对原审批部门予以通报。

    受理时,编制单位和编制人员已列入限期整改名单、“黑名单”

    不符合第十条规定(全职持证)

    重启编制质量检查;对原审批部门予以通报。

    不符合第十一条、第十四条第一款规定(单位、人、项目信息填报)

    不符合第十二条第一款、第十四条第二款规定(单位、人信息填报和导出)

    存在第二十六条、第二十七条所列问题(质量问题)

    原审批部门督促建设单位采取措施避免建设项目产生不良环境影响;对原审批部门、技术评估单位予以通报。

    存在第二十六条第二款、第二十七条所列问题(严重质量问题)

    依法撤销相应批准文件;原审批部门督促建设单位采取措施避免建设项目产生不良环境影响;对原审批部门、技术评估单位予以通报。

     

    八、环境影响评价信用平台首页有四个大名单,非常醒目。什么情况下会进入这些名单?
     
    答:四大名单的进、出条件见下表:

    名单

    进入方法

    退出方法

    守信名单

    连续两个记分周期的每个记分周期内编制过十项以上经批准的环境影响报告书(表)且无失信记分

    列入守信名单期间有失信记分

    重点监督检查名单

    一个记分周期内累计失信记分达到警示分数(10分)

    连续两个记分周期内未达警示分数

    列入“黑名单”单位的出资人,由列入“黑名单”单位或者其法定代表人出资的单位,以及由列入“黑名单”单位出资人出资的其他单位(爸爸、儿子、干儿子、兄弟)

    二年自动退出

    限期整改名单

    一个记分周期内的失信记分实时累计达到限制分数(20分)

    在限期整改期间的失信记分未累计达到限制分数

    黑名单

    因环境影响报告书(表)存在第二十六条第二款、第二十七条所列问题,受到禁止从事环境影响报告书(表)编制工作处罚

    五年后退出或者无法退出

     

    九、关于《失信行为记分办法》应该注意什么?
     
    答:《失信行为记分办法》绝大多数条款都容易理解。但关于第二十条,提到了“不同条款或项”、“不同时段”、“不同编制人员”和“不同信息”等。有人说这条讲了一个“惊悚”的故事。
     
    1. 涉及《失信行为记分办法》第五条至第十七条中不同条款或者同一条款中不同项的,按照不同失信行为分别作出失信记分。
    例如:报告书(表)中附具的《编制单位和编制人员情况表》既未由信用平台导出,也未盖章,按照两种不同的失信行为分别记分。
    某编制单位在信用平台上提交的信息,有的信息不真实、不完整或不准确,有的信息未及时变更。违反“真、整、准”与违反“及时变更”是两种不同的失信行为,分别记分。
     
    2. 有《失信行为记分办法》第六条、第十二条第一项、第十二条第二项或者第十三条所列任一失信行为,涉及不同时段的,按照不同失信行为分别作出失信记分。
    例如:在信用平台提交的信息因不真实、不完整或不准确被记分并要求修改,修改后仍然不真实、不完整或不准确的,再次记分。
     
    3. 有《失信行为记分办法》第十二条第四项所列任一失信行为,涉及不同编制人员的。
        例如:有数人离职,编制单位应对每个人的从业单位变更信息及时确认。如有N个人的变更信息未及时确认,将按照3分×N进行记分。
     
    4. 有《失信行为记分办法》第十五条第四项或者第十六条所列任一失信行为,涉及不同信息或者不同时段的,按照不同失信行为分别作出失信记分。
     
    例如:编制单位应提交:
     
    (1)单位名称、组织形式、法定代表人(负责人)及其身份证件类型和号码、住所、统一社会信用代码;
     
    (2)出资人或者举办单位、业务主管单位、挂靠单位等的名称(姓名)和统一社会信用代码(身份证件类型及号码);
     
    (3)单位设立材料。等等
    上述不同项的信息可视为不同信息,同一项中的不同信息也可视为不同信息,分别记分。
     
    编制人员应提交:姓名、身份证件类型、号码、全职情况材料等。这些信息可视为不同信息,分别记分。
     
    综上,《失信行为记分办法》第二十条是非常严厉的条款。诚然,由于失信记分决定需要履行前置行政程序,有些生态环境部门可能不愿过多实施记分,增加工作负荷。但编制单位和编制人员不应因此存在侥幸心理,万事以小心为宜。

     
    十、关于《能力建设指南》应该注意什么?

     
    答:我看到《能力建设指南》的第一感觉是,这是一份招标文件评分范式,或者企业宣传册模板。
     
    《能力建设指南》第一条规定“为保证建设项目环境影响报告书和环境影响报告表(以下简称环境影响报告书(表))编制质量……”。可见生态环境部认为能力建设与编制质量直接相关。
     
    《监督管理办法》第四条:鼓励建设单位优先选择信用良好符合能力建设指南要求的技术单位为其编制环境影响报告书(表)。《能力建设指南》第七条:鼓励建设单位优先选择符合本指南要求的技术单位为其编制环境影响报告书(表)。
     
    “鼓励”不具有强制性,但具有很强的指导性。资金相对宽裕、重视风控的建设单位,不会忽视指导性条款。大多数建设单位应能认识到:委托编制费用低固然是好事,但与通报批评、行政处罚、延误投产运营等风险比起来,不值一提。
     
    所以建议各技术单位对《能力建设指南》加以重视。如不能一步到位,可以根据轻重缓急,循序渐进。

     
    十一、关于《公开管理规定》应该注意什么?
     
    答:《公开管理规定》在《监督管理办法》规定的限期整改名单、黑名单之外创设了第三种限制机制:注销。
     
    涉及注销的情形有:
     
    1. 编制单位终止的,信用平台将该单位及其编制人员一并注销。
     
    2. 有《监督管理办法》第九条第三款所列(个、农、内、分、临)不得主持编制报告书(表)情形、以提交虚假信息为手段建立诚信档案的,信用平台将该单位及其编制人员一并注销。
     
    3. 编制人员从业单位变更,未在20个工作日内在信用平台变更信息,由原从业单位在信用平台变更其信息的,信用平台将该编制人员注销。(因为不能确认“下家”是谁,只能先做注销处理)
     
    4. 编制人员调离从业单位的,信用平台将其注销。
     
    5. 编制人员全职情况发生变更、不再属于本单位全职人员的,信用平台将该编制人员注销。
     
    6. 编制单位因未按照《公开管理规定》在信用平台及时变更本单位及其编制人员相关情况信息,或者提交的本单位及其编制人员相关情况信息不真实、不准确、不完整,被生态环境主管部门失信记分的,信用平台将该编制单位及其编制人员一并注销。
     
    7. 编制人员因未按照《公开管理规定》在信用平台及时变更本人相关情况信息,或者提交的本人及其从业单位相关情况信息不真实、不准确、不完整,被生态环境主管部门失信记分的,信用平台将其注销。
     
    第6项和第7项的注销前提是被失信记分。所以编制单位和编制人员一定要对信息提交、变更高度重视,加强管理,及时改正问题,极力避免记分。
     
    注销后的待遇:
     
    1. 被信用平台注销的编制单位,不得在信用平台变更其基本情况信息。
     
    2. 被信用平台注销、列入限期整改名单或者黑名单的编制单位和编制人员,不得在信用平台提交报告书(表)基本情况信息。(意味着不能进入受理环节)
     
    3. 被信用平台注销的编制单位和编制人员的基础信息和失信记分等情况继续向社会公开,记分周期不变,失信记分继续累计。
     
    4. 信用平台保存编制单位和编制人员被信用平台注销情况,将其纳入编制单位和编制人员诚信档案,并自动形成编制单位和编制人员信息变更记录。
    所以,不要被注销。

     
    十二、结语
    环评信用绝不局限于环评,环评信用也是环境信用、全链信用。为什么这么说?

     
    环评单位本是典型的前端服务单位,现已全面走向管家式服务,业务范围向中端、后端延伸,形成环环相扣的服务链条。同样的,环评的城墙不再,中后端企业必然将眼光瞄准服务链的前端,以期更早抓住客户、占有更多市场。圈外的资本大鳄更是虎视眈眈。当各种类型的环保企业都进入到环评监管体系中,环评信用不仅代表着环评业务水平,还将为企业的全链产品、整体服务水平提供背书。环评信用既是绊脚石也是青云梯,既是最权威的品牌展示,也是最可怕的竞争手段。
     
    信用管理体系下,高端、高价、高信用市场主体的发展沃土将不断扩大,低端、低价、低信用市场主体的生存空间将受到压缩。信用增值将推动产业价值的整体提升,从业人员水平将更为明显地分化,收入的天花板将变得更高、更远。
     
    这是一个充满希望的时代。
     
    这是一个新的时代。
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